2023年接近尾声，超9万亿元地方政府债券发行为“稳经济、补短板”提供有力支撑，随着融资成本继续回落、市场定价机制日趋完善，各地进一步加强地方债项目落地质效和审核机制，适当提高资金使用集中度，优先保障重大项目，更好发挥了对全社会投资的引导带动作用。
日前，中央金融工作会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。四季度以来，特殊再融资债券作为“一揽子化债”先锋工具率先启动，在进一步拉动基建投资规模和增速的基础上，有效缓解了地方化债压力。
展望2024年，多位业内人士指出，我国基本面修复尚不牢固，仍存在民间投资增长缓慢、社会有效需求不足等问题，为实现未来的经济发展目标，需保持地方债供给规模适度扩容，提升专项债精准落实效果，严抓项目全周期监管，增加固定资产投资，以期形成更多实物工作量，为推动经济持续复苏发挥更大效能。
“节奏平稳、成本降低” 超9万亿地方债发行量同比增近27%
12月21日，随着大连市37.42亿元两期专项债和青海省9.84亿元一期一般债的招标结束，地方债年内发行计划“完美收官”。
——从发行总量来看，据新华财经统计，12月共发行约1956亿元、56只地方债，包括一般债596亿元、专项债1360亿元。近日财政部预算司最新统计数据显示，2023年1-11月共发行91418亿元地方债，与前述12月发行量叠加，年内地方债发行总量约为93374亿元，包括一般债33474亿元、专项债59900亿元，总发行量较2022年的73676亿元大幅增长约26.74%。
实际上，年内地方债供给的显著放量，主要系四季度特殊再融资债券发行快速落地的带动。据新华财经统计，2023年地方债新增券和再融资券发行规模分别为46571亿元和46803亿元，与2022年全年的47566亿元新增债和26110亿元再融资债相比，两者分别为减少2.09%和大幅扩容79.25%。
——从月度发行量来看，前半年发行规模保持适度和相对均衡，基本以7000亿元为平均线，2月份的5761亿元略低，3月份的8900亿元达到前半年供给“小高峰”；后半年地方债发行节奏有所变化，月度差异明显扩大，且呈现“大小月”交替出现的情形，受财政部要求10月底前完成年内发行额度等要求提振，年内发行高峰落在10月份，当月发行量达到13963亿元，次高峰为8月的13159亿元。
——从区域分布来看，据中央结算公司地方政府债券信息披露门户网站数据，截至12月26日，37个省、自治区、直辖市、计划单列市（下称“省区市”）当中，广东省、山东省和湖南省的地方债发行规模位居前三，分别为6168.709亿元、5514.095亿元和4680.1532亿元，而北京和上海的地方债发行量分别为1712.5175亿元和1119.6亿元。
——从融资成本来看，地方债发行利率基本持稳，11月，地方债平均发行利率2.93%，其中一般债券2.81%，专项债券2.99%。1-11月，地方债平均发行利率2.90%，其中一般债券2.80%，专项债券2.96%。
同时，年内一级市场发行利差进一步下降，定价有效性与发行“分层”特征日趋显著。据新华财经统计，37个省区市当中，江苏、浙江、北京、上海、宁波等地的一级加权利差已降至7BPs，绝大多数省区市利差仍保持在15BPs的常规水平左右，而内蒙古、新疆建设兵团和西藏的一级加权利差则延续偏高，落在20BPs附近。
——从期限结构来看，财政部数据显示，1-11月，地方债平均发行期限12.4年，其中一般债7.4年，专项债15.2年。截至11月末，地方债剩余平均年限9.2年，其中一般债券6.4年，专项债券11.0年。
——从专项债作资本金投向结构分布来看，据新华财经梳理，12月份，新增专项债近半数（48%）用途投向产业园区基础设施建设，3月和10月投向交通基础设施的占比较高。2023年全年，专项债作资本金投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利和生态环保领域的资金规模分别为2031亿元、124亿元、119亿元和37亿元。
——从专项债投向中小银行资本金的细分角度来看，据新华财经统计，2023年相关用途专项债发行量为1832.8亿元，涉及的银行主体（含农村信用合作社、农商行、城商行，下同）共计131家。截至2023年末，自2021年以来使用专项债作为资本金的中小银行主体累计达到485家，包括221家农村信用合作社、203家农商行和61家城商行。
——从2024年初各地发债计划来看，根据中国债券信息网数据，近期江苏、河北、山西、海南等地已经披露2024年一季度地方政府债券发行计划，预计在一季度发债规模超过2200亿元。安徽、甘肃、宁夏等地则公告组建2024-2026年当地政府债券承销团，为2024年发债做准备。
——另从地方债存量角度来看，经第十四届全国人民代表大会第一次会议审议批准，2023年地方债限额为421674.3亿元，其中一般债务限额165489.22亿元，专项债务限额256185.08亿元。截至2023年11月末，地方债余额为406386亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务158459亿元，专项债务247927亿元；政府债券404728亿元，非政府债券形式存量政府债务1658亿元。
“一揽子化债”政策“未完待续” 持续关注专项债能效提升带动作用
“防风险”——为落实中央防范地方政府债务风险的要求，10月以来，财政部持续扩大隐性债务化解工作，推动地方特殊再融资债券超预期发行，以置换高息的非标和城投债券等存量债务。据新华财经统计，截至12月26日，共有29个省区市累计发行特殊再融资债券13885.138亿元，包括8829.216亿元一般债和5055.92亿元专项债。
从地区分布来看，贵州、天津、云南、湖南、内蒙古、吉林、辽宁成为本轮特殊再融资债券发行“主力”，发行规模分别为2263.808亿元、1286.33亿元、1256亿元、1122亿元、1067亿元、892亿元、870.42亿元。此外，北京、上海、广东、西藏等省区市尚未发行特殊再融资债券。按期限结构来看，据新华财经统计，本轮特殊再融资债以5年期和7年期品种居多，占比分别为32%和29%。
受此提振，年内地方债务压力得到明显缓释，多地城投公司纷纷公告提前兑付，市场上还出现了城投债发行利率回落、利差收窄，以及二级层面“一债难求”的现象等情况。中诚信国际信用评级有限责任公司董事长闫衍指出，“债券置换下的城投债迎来提前兑付潮，部分城投企业期望降低融资成本，为地方节省利息支出。根据每一个省城投再融资债券的发行以及置换以后所节约的成本测算结果显示，预计节省利息支出400亿元。”
中证鹏元高级研发董事袁荃荃认为，“一揽子化债方案”的核心行动目标包括“化解存量”和“遏制增量”。其中，“化解存量”包括两个方面，一是认债、还债；二是不认债、转化为企业债务。而“遏制增量”要从两个方面着手，一方面，以省级政府为主体，全方位强化债务管控，控规模、控增速、控品种、控融资权限，尽最大可能将债务风险控制在省域范围内；另一方面，进一步细化和强化地方国企融资监管。针对不同类型国企的举债融资，对其资金用途实施差异化的限制政策。
大公国际资信评估有限公司党委副书记、总裁应海峰表示，“展望2024年，化债将成为城投债主要任务，区域分化或将扩大，投资偏好将出现差异性。政策影响下，预计资质较低的尾部平台或将首先面临转型压力，隐形债务将逐步化解。同时，在城投债发行上市审核政策趋严的情况下，区域财政情况及平台资质将成为分类监管的重要指标，重点地区、重点融资平台将建立清单、分类分级监管，在严控新增债务融资背景下，预计2024年城投债或延续向头部省份集中趋势。”
“稳增量”——10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了十四届全国人大常委会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定。12月25日，据市场消息称，目前财政部尚未正式下达2024年提前批政府债券，地方正在等待“提前批”额度下达。黑龙江省财政厅公开消息也指出，2024年新增债券提前告知额度将于近日下达，当地已经提前启动2024年债券项目竞争性评审工作。
部分业内人士表示，2024年的万亿级新增债券有望在2023年底即本周内提前下达给地方，以便于年初尽早发债，充分发挥债券资金稳投资稳增长补短板促消费作用，助力宏观经济稳定。不过考虑到四季度特殊再融资债券和增发国债等因素，预计2024年发债进度会慢于2023年。
国金证券首席经济学家赵伟预计，2024年提前批额度或继续顶格下达。总体来看，地方政府债务率和付息压力或对2024年新增地方债、尤其是新增专项债加码产生一定约束。赵伟还认为，地方债“提前批”额度或更加向经济大省倾斜，相比之下，重点化债省市2024年新增地方债限额或具有一定局限性。
“提质效”——目前，在专项债发行使用过程中，仍存在项目储备不足、建设进度较慢、融资收益平衡能力不强等风险挑战，需要各方协同发力，进一步提高专项债能效。2023年以来，各地不断加强制度机制建设，保障专项债“早发快用”。比如，安徽建立专项债券“赛马”机制，要求市级政府书面承诺，确保专项债券一经发行即可投入项目建设，尽快形成更多实物工作量。
年内召开的中央政治局会议强调，要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用，支持地方建设实施一大批惠民生、补短板、强弱项的项目。作为扩大有效投资的重要手段，2024年，地方政府要进一步发挥专项债稳经济、促增长的带动作用。
当然，地方债发行增量的同时需要更加注重风险管理。中央财经大学中财—安融地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，“要加强地方政府专项债券项目库建设，提前谋划项目，提高项目成熟度，在债券发行到位后能够落地建设，减少资金闲置浪费。”温来成还建议，应强化债券发行资料的审核，严惩包装项目、资料造假、虚增收益等行为，打击挪用政府债券资金等违法违纪行为。
在“防风险、重绩效”的同时，专项债资金投向可进一步拓展。对外经济贸易大学教授毛捷表示建议，根据实际情况推进专项债资金投向的动态调整，进一步挖掘专项债在城市更新、新能源领域的投资潜力。
中国财政科学研究院金融研究中心研究员封北麟则表示，“一直以来，加快专项债发行使用，是各级财政部门贯彻落实中央决策部署，促内需、稳增长的重要举措。后续，要进一步做好专项债融资收益自平衡能力的评估，提升专项债融资收益平衡研判的科学性和规范性。”
